Landtag von NÖ

Festsitzung „75 Jahre Finanzkontrolle in Niederösterreich“ am 22. Oktober 1987

(Der Sitzungssaal ist mit Blumen und Fahnentüchern in den Landesfarben blau-gelb dekoriert. – Das Blechbläserquintett OCULUS unter der Leitung von Thomas Bieber intoniert Anonymus: Sonata aus den Bänkelsängerliedern. – Begrüßung und historischer Rückblick durch den Präsidenten des Landtages von Niederösterreich Ferdinand Reiter.)

PRÄSIDENT REITER (um 10.02 Uhr): Sehr geehrte Damen und Herren! Festliche Versammlung! Mit großer Freude darf ich Sie heute zu diesem Festakt "75 Jahre Finanzkontrolle in Niederösterreich" hier im historischen Landtagssitzungssaal begrüßen. Niederösterreich hat die älteste derartige Kontrolleinrichtung aller Bundesländer, und daher werden Sie sicher verstehen, daß wir darauf auch ein bißchen stolz sind und dieses Jubiläum nicht ohne eine Feierstunde vorübergehen lassen wollen. Es ist uns eine Ehre, daß so viele hohe Persönlichkeiten unserer Einladung gefolgt sind. Im einzelnen darf ich begrüßen: Herrn Landeshauptmann Siegfried Ludwig (Beifall im Hause.), den ständigen stellvertretenden Vorsitzenden des Bundesrates Universitätsprofessor Dr. Herbert Schambeck (Beifall im Hause.).
Das Mitglied des Verfassungsgerichtshofes Herrn Universitätsprofessor Dr.Karl Korinek (Beifall im Hause.), die Herren Abgeordneten zum Nationalrat und Bundesrat, die Mitglieder der Niederösterreichischen Landesregierung, die ehemaligen Mitglieder des Finanzkontrollausschusses, an der Spitze Herrn Landtagsabgeordneten a.D. Georg Stangl (Beifall im Hause.) und Herrn Kontrollamtsdirektor i.R. Mag.Walter Lauermann (Beifall im Hause.), die hohe Beamtenschaft des Landes, an der Spitze Herrn Landesamtsdirektor, Vortr.Hofrat Dr.Karl Kern (Beifall im Hause.),
die Landesrechnungs- und Kontrollamtsdirektoren der österreichischen Bundesländer, den Leiter der Verbindungsstelle der Bundesländer (Beifall im Hause.), Herrn Hofrat Dr.Gernot Meirer (Beifall im Hause.) und die Leiter der städtischen Kontrollämter der vier Statutarstädte Niederösterreichs (Beifall im Hause.).
Meine Damen und Herren! Natürlich drängt sich die Frage auf, wieso es gerade damals vor 75 Jahren zur Einrichtung dieser Finanzkontrolle kam und wie sie sich im Laufe der Zeit entwickelt hat. Ich möchte versuchen, Ihnen darauf eine kurze Antwort zu geben.
Für den Bereich der staatlichen Verwaltung der Monarchie hatte bereits Maria Theresia 1761 eine Hofrechnungskammer eingerichtet, an deren Stelle 1867 der Oberste Rechnungshof trat. In den 17 Kronländern hingegen scheint man sich für die Rechnungskontrolle nicht sehr interessiert zu haben und erst 1909 regte der damalige Finanzminister Ritter von Bilinsky eine Konferenz der Landesausschüsse an, daß auch die Landtage ein Finanzkontrollorgan einrichten sollten. Von den Kronländern haben sich dann aber nur Kärnten und Niederösterreich ernsthaft mit diesem Gedanken befaßt. Während die Diskussion in Kärnten aber vorerst zu keinem konkreten Ergebnis führte, beschloß der Landtag von Niederösterreich schließlich am 14.Februar 1912 die Einsetzung eines Finanzkontrollausschusses, worauf Kaiser Franz Joseph am 27.Oktober 1912 das entsprechende Gesetz über die Änderung der Landesordnung für das Erzherzogtum Österreich unter der Enns erließ. Die vorgesehenen neun Mitglieder wurden zum Teil noch getrennt von den verschiedenen Kurien des Landtages gewählt und mußten zumindest vierteljährlich zu einer Tagung zusammentreffen. Am 30.April 1913 waren alle Wahlen durchgeführt und der Finanzkontrollausschuß konnte mit seiner Arbeit beginnen. Nach der Ausrufung zur Republik wurde die Einrichtung des Finanzkontrollausschusses durch Gesetzesbeschluß ausdrücklich beibehalten und auch 1920 in der neuen Niederösterreichischen Landesverfassung ausdrücklich verankert. Allerdings mußte er jetzt nur mehr zumindest halbjährlich zusammentreten, hatte dafür aber von seinen Berichten nun auch der Landesregierung zu Handen des Landeshauptmannes eine Ausfertigung zu übermitteln. Eine wesentliche Veränderung brachte eine Verfassungsnovelle von 1925. Mit ihr wurde zwar einerseits das Zustimmungsrecht des Finanzkontrollausschusses bei bestimmten Budgetüberschreitungen und anderen finanziellen Maßnahmen gestrichen, andererseits aber seine Aufgaben auch erweitert und insbesondere das Kontrollamt als Geschäftsstelle des Finanzkontrollausschusses eingerichtet. Eine besondere und auch heute noch geltende Regelung dabei ist, daß jetzt der Vorstand als einziger Beamter vom Landtag gewählt bzw. bestellt wird. Ganz freiwillig, meine Damen und Herren, oder aus purer Zweckmäßigkeit, erfolgte die Einrichtung des Kontrollamtes allerdings nicht, wie den damaligen Landtagsprotokollen zu entnehmen ist. Als Folge der Völkerbundanleihe von 1922 und der sogenannten Genfer Protokolle mußte sich nämlich die Republik Österreich gegenüber dem Völkerbund zu bestimmten Maßnahmen für eine wirtschaftliche und finanzielle Wiederaufrichtung, wie es heißt, verpflichten, und dazu gehörte unter anderem auch die Erweiterung der Kompetenzen des Rechnungshofes. Um nun der umfassenden Kontrolle durch den Bund, die man als Bevormundung und Einmischung empfand, zu entgehen, wurde im Einvernehmen auch mit anderen Bundesländern, die ja vor den gleichen Problemen standen, diese Einrichtung in Form einer besonderen rechtlichen Konstruktion geschaffen. In der ständischen Landesverfassung von 1934 wurde an den Bestimmungen über die Finanzkontrolle kaum etwas geändert. 1938 wurden sie aber nach dem Anschluß natürlich außer Kraft gesetzt. 1945 wurden die Bestimmungen über die Finanzkontrolle in der Fassung von 1930 wieder eingeführt. Nachdem im Dezember 1945 die entsprechenden Wahlen durchgeführt waren, konnte der Finanzkontrollausschuß, der nunmehr aus 13 Mitgliedern bestand, seine Arbeit aufnehmen.
Infolge der besonderen politischen Verhältnisse mußte ihm auch ein Vertreter der KPÖ angehören, obwohl ihr nach dem Stimmenverhältnis der Parteien aufgrund der Landtagswahlen keiner zugestanden wäre. Der Finanzkontrollausschuß nahm seine Tätigkeit noch im Laufe des Jahres 1946 auf. Das Kontrollamt konnte erst 1947 mit der Arbeit beginnen. Wie dem ersten Bericht zu entnehmen ist, gab es jedoch für zwei Beamte nicht einmal einen eigenen Schreibtisch, und mangels eines Kraftfahrzeuges war die Kontrolltätigkeit sehr behindert.
Die Berichte des Finanzkontrollausschusses wurden damals noch in vertraulichen Sitzungen des Landtages behandelt. Einer langjährigen Forderung des Finanzkontrollausschusses entsprechend, fand die Debatte über seinen Bericht erstmals 1955 in einer öffentlichen Sitzung statt.
Mit der Landesverfassung von 1979 erhielt die Finanzkontrolle eine neue und ausführliche Rechtsgrundlage, die inhaltlich aber weitestgehend die früheren Regelungen, die sich bewährt haben, übernahm. Seit 1983 schließlich werden die Berichte des Finanzkontrollausschusses mit Hilfe einer modernen Textverarbeitung erstellt, was die Arbeit beschleunigt und erleichtert und insbesondere auch den jederzeitigen Rückgriff auf frühere Kontrollen und deren Ergebnisse ermöglicht. Erwähnt sei schließlich auch noch, daß Mitglieder des Kontrollamtes einer Reihe von Beiräten, Ausschüssen und Kommissionen angehören, um dort durch ihre Beratung schon von Anfang an darauf einzuwirken, daß die zu treffenden Entscheidungen sich an den Grundsätzen der Richtigkeit, Zweckmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit orientieren. Es gibt keine Statistik, meine Damen und Herren, auf der wir ablesen könnten, wieviele Millionen, und wahrscheinlich sind es schon  -zig Millionen, dem Land durch die Tätigkeit des Finanzkontrollausschusses bzw. infolge der auf seine Empfehlungen hin getroffenen Maßnahmen erspart wurden. Wenn ich Ihnen hier in der gebotenen Kürze einen Überblick über die Entwicklung der Finanzkontrolle des Landes geben konnte, so darf nicht verschwiegen werden, daß auch die vier niederösterreichischen Statutarstädte eigene Kontrolleinrichtungen haben. Besonders hervorheben möchte ich Wr.Neustadt, wo der Gemeinderat bereits 1907 einen sogenannten "Hauptkontrollor" bestellt hatte. Meine sehr geehrten Damen und Herren! "Vertrauen ist gut, Kontrolle ist besser", lautet ein geflügeltes Wort, und gerade in einem so großen Bereich wie der öffentlichen Verwaltung ist sie unverzichtbar. Wenngleich von den Betroffenen die Kontrolle und die Empfehlungen nur als lästige Störung empfunden werden, so sind wir sie dennoch gerade jenen schuldig, deren Gelder wir verwalten, nämlich unseren Mitbürgern. Sinn der Finanzkontrolle ist nicht, rückblickend Schulmeisterei zu betreiben, sondern immer wieder auf Betriebsblindheit, Fehlentwicklungen und Mißstände hinzuweisen und auf Grund der gewonnenen Erfahrungen durch Empfehlungen dazu beizutragen, daß kommende Aufgaben noch besser, noch effizienter bewältigt werden können.
Niederösterreich, darf ich abschließend sagen, darf stolz sein, als erstes Bundesland diesen Weg beschritten zu haben. (Beifall im Hause.)
(William Brade: Almand - OCULUS Quintett. - Beifall im Hause. - Ansprache des Landeshauptmannes von Niederösterreich Mag.Siegfried Ludwig).

Landeshauptmann Mag.Siegfried LUDWIG: Verehrter Herr Präsident, Vorsitzender des Bundesrates und Festvortragender, Vertreter des Verwaltungsgerichtshofes, meine Damen und Herren Regierungskolleginnen und Kollegen, Vertreter des Hohen Hauses! Am heutigen Tag gilt der Gruß ganz besonders dem Obmann und seinen Damen und Herren des Finanzkontrollausschusses. Ich darf meinen Gruß den Festgästen entbieten, dem Amtsdirektor und jenen, die diesen Festakt musikalisch umrahmen, nämlich dem Oculus-Quintett. Meine Damen und Herren! 75 Jahre Finanzkontrolle in Niederösterreich. Das ist ein Jubiläum, das aus dem Rahmen der Jahr und Tag begangenen Jubiläumsfestlichkeiten doch wesentlich heraussticht und herausfällt. Ein dreiviertel Jahrhundert Finanzkontrolle in Niederösterreich. Dieses Jubiläum führt uns gleichzeitig in eine Zeit zurück, und Präsident Reiter hat dies schon in seinem historischen Rückblick zum Ausdruck gebracht, in der Österreich, Europa und der ganze Erdkreis noch in einer völlig anderen Welt gelebt haben, die aber gleichzeitig, nämlich aus dem Blickwinkel von heute gesehen, Kontinuität in die Zukunft signalisiert hat. Daß dem so ist, dafür gibt nicht zuletzt das 75jährige kontinuierliche Bestehen der Finanzkontrolle in Niederösterreich ein beredtes wie eindrucksvolles Zeugnis. 1912, 1914, in diesen und den unmittelbar darauffolgenden Jahren, wurden nach einer vielhundertjährigen mehr oder weniger kontinuierlichen geschichtlichen Entwicklung für die Zukunft Österreichs und letztlich der ganzen Welt völlig neue Weichen gestellt, wofür gerade auch dieser historische Sitzungssaal, der Saal, in dem Österreich ist, wenn man so will, wofür also gerade dieser Prunkraum stummer Zeuge wie kaum ein zweites Bauwerk in Österreich ist.
Und so ist die Geschichte der Finanzkontrolle in Niederösterreich gleichsam eine solche zwischen und über den Zeiten, zwischen und über den tiefen Einschnitten und Zäsuren dieses Jahrhunderts in Niederösterreich und letztlich auch in Österreich. Und wenn wir wissen, daß es die erste derartige Kontrolleinrichtung der 17 Kronländer war, daß also von diesem historischen Stamm- und Kernland unter der Enns die Finanzkontrolle Österreichs ihren Ausgang nahm, dann bitte ich um Verständnis dafür, wenn ich als Landeshauptmann vor allem eines sehr deutlich zum Ausdruck bringe. Dieses Land Niederösterreich hat Österreich so unendlich viel gegeben. Hat neue Entwicklungen oftmals vorweggenommen, ehe sie anderswo gültig geworden sind, und hat auch gerade in der Finanzkontrolle und somit in der Kontrolle öffentlicher, von unseren Mitbürgern aufgebrachter Gelder den entscheidenden Schritt gemacht. Und das in einer Zeit, in der dies bei allen Bemühungen zur Einführung demokratischer Institutionen wahrlich keine Selbstverständlichkeit gewesen ist, vielmehr als ein ausgesprochen demokratischer Schritt gelten müßte.
So möchte ich als Landeshauptmann zu diesem Jubiläum mit persönlicher Freude und Genugtuung, aber auch im Zeichen von Genugtuung für unser ganzes Land aufrichtig gratulieren und gleichzeitig danken. Dieser Dank gilt rückwirkend und posthum all jenen, die vor 75 Jahren diesen mutigen Schritt getan haben. Er gilt für den oftmals erforderlichen Mut und für die nötige Zivilcourage, die ehrliche und wirksame Kontrolltätigkeiten nun einmal erfordern.
Und der Dank gilt selbstverständlich allen jenen Mitgliedern des Finanzkontrollausschusses sowie des Kontrollamtes selbst, die heute und in diesem Jubiläumsjahr ihre so schwere und im höchsten Maße verantwortungsvolle Arbeit leisten. An der Spitze dem Obmann des Finanzkontrollausschusses, Abg. Kurt Buchinger, sowie Kontrollamtsdirektor, Hofrat Mag.Valerian Gromaczkiewicz. Hohe Festversammlung! Über ein weiteres Faktum sollten wir uns in dieser Stunde dieses Jubiläums aber ebenfalls im klaren sein. Finanzkontrolle darf in der Weiterentfaltung ihrer Möglichkeiten keinen Stillstand erleben, denn das wäre letztlich der Stillstand unserer Demokratie und unseres demokratischen Lebens. Ein derartiges Jubiläum hat vielmehr über die Verbrämung mit berechtigten Feiern in allen seinen Formen hinaus Anlaß zu sein, den Stand der öffentlichen Kontrolle im allgemeinen und der Finanzkontrolle unseres Landes im besonderen zu überdenken, zu überlegen und zu überprüfen. Kontrolle ist nur im Umfeld der Entwicklung und der Arbeit unserer staatlichen und demokratischen Einrichtungen zu sehen. Der moderne Staat, und hier gehören auch die beiden Gebietskörperschaften Länder und Gemeinden untrennbar dazu, hat sich vom Hoheitsstaat zum Leistungsstaat, ich möchte bewußt das Wort "Versorgungsstaat" nicht bringen, entwickelt. Diese Gebietskörperschaften stellen ebenso wie ihre Bürger immer höhere Anforderungen. Das ist das entscheidende Faktum, die entscheidende Ausgangssituation, die oft viel zu wenig überdacht wird. Und damit bin ich bereits bei den öffentlichen Haushalten, die immer mehr davon gekennzeichnet sind, daß sie an der Grenze ihrer Leistungsfähigkeit stehen. Ich bin nun weit davon entfernt, meine Damen und Herren, unser Niederösterreichbudget als völlig problemlos hinzustellen. Nein, es gibt selbstverständlich auch bei uns auf diesem Gebiet oft nur schwerzunehmende Hürden. Aber eines muß in diesem Zusammenhang klar gesagt werden. Ein gutes Budget ist nicht ein solches, das mit Pflichtausgaben völlig verpflastert ist, sondern vielmehr eines, das einen möglichst hohen disponierbaren Anteil und somit einen möglichst großen Spielraum für die Entwicklung der Zukunft läßt. Hier vor allem setzt dazu meine niederösterreichische Passage ein. Es ist uns in diesem Land gelungen, trotz aller Probleme und Wünsche den budgetären Spielraum für die Zukunft sicherzustellen.
Das ist ein Verdienst der Landesfinanzreferenten der Zweiten Republik ebenso wie der Regierung und des Landtages als den dafür zuständigen Gremien zur Erstellung bzw. der Hoheit des Landeshaushaltes. Und hier hat gleichzeitig die Finanzkontrolle eine entscheidende Aufgabe, für diesen finanziellen Freiraum von der Kontrolle her die Voraussetzungen zu schaffen, Fehlverhalten aufzuspüren sowie Bürokratismus und Überorganisation abzubauen. Die Kontrolle hat eine im besten Sinn des Wortes dienende Funktion. Sie ist gleichzeitig in einer Einheit mit der gesamten Verwaltung zu sehen. Wohl agieren Verwaltung und Kontrolle aus verschiedenen Positionen heraus, aber das Ziel der optimalen Erfüllung der Verwaltung gegenüber Staat und Staatsbürger ist jedenfalls ein gemeinsames. Darauf kommt es an.
Hohe Festversammlung! Ein 75jähriges Jubiläum dieser Art soll aber auch aufzeigen, daß Kontrolle nicht selten als unangenehm, lästig, ja mitunter sogar als überflüssig empfunden wird. Deshalb ist ein derartiges Jubiläum auch gleichzeitig die Chance, das Verständnis für die Notwendigkeit der Kontrolle im Interesse des Bürgers und im Interesse des Ausbaues unserer bürgernahen Politik zu heben und allenfalls zu wecken. Es ist schon so, daß Demokratie und ihr Vollzug keine leichte und bequeme Aufgabe sind. Aber das Ziel ist erstrebenswert, nämlich dafür zu sorgen, daß jeder öffentliche Schilling wirtschaftlich und im Interesse des einzelnen Bürgers mit bestmöglicher Wirkung und damit sparsamst eingesetzt wird. Wobei ich unter Sparsamkeit optimale Effizienz der öffentlichen Mittel bei gleichzeitiger Wahrung dieses schon genannten Budgetspielraumes verstehe. Um es nochmals zusammenfassend zu betonen: Unsere Institution Finanzkontrolle ist zweifellos noch ausbaufähig, weil die Demokratie insgesamt einem ständigen Prozeß der Weiterentwicklung unterliegt. Ausbau der Kontrolle ist daher letztlich ein Indiz für eine demokratische Reife, und wir brauchen zweifellos noch mehr derartiger Indizien, ist doch unsere Demokratie trotz aller ihrer Einrichtungen und Möglichkeiten noch eine sehr junge und schon deshalb eine noch gemeinsam weiter auszubauende.
Hohe Festversammlung! Ich möchte diese Gelegenheit aber auch nicht ohne ein klares Bekenntnis zur Kontrolle und ihren Ausbau gerade auch im Zusammenhang mit dem Zukunftsprogramm für Niederösterreich vorbeigehen lassen, denn ich sehe diese Zukunftsentwicklung in unserem Land auch gleichzeitig als eine Chance für die Weiterentwicklung der Finanzkontrolle.
Ich möchte hier nachdrücklich feststellen, das Jahrhundertprojekt Landeshauptstadt, vor allem dieses, aber auch gleichzeitig die bereits begonnene Stärkung der Regionen und Gemeinden des Landes, die ja erst durch die Hauptstadt möglich wurde, bedürfen nicht nur der besten Köpfe und der besten Ideen, sondern auch gleichzeitig der größtmöglichen Kontrolle. An die Bürger unseres Landes und an die Öffentlichkeit insgesamt gerichtet, möchte ich daher festhalten:
Es wird sichergestellt sein, daß das Jahrhundertprojekt Landeshauptstadt sowie die Stärkung der Regionen und Gemeinden unter der Ägide bestmöglicher und größtmöglicher Kontrolle realisiert werden. Jede Sorge, derartige Großprojekte, und es gibt anderswo genug Beispiele dafür, seien in der Finanzierung und in ihren Finanzquellen unüberschaubar und daher unkontrollierbar, kann ich als Landeshauptmann zerstreuen. Im Gegenteil. Hauptstadtbau sowie Regions- und Gemeindestärkung haben für uns alle nicht zuletzt auch ein Testfall moderner unbeeinflußter und höchst effizienter Finanzkontrolle zu sein.
Hohe Festversammlung! So danke ich und gratuliere als Landeshauptmann nochmals herzlich und aufrichtig und ich beglückwünsche vor allem unser Land und seine Bürger zu ihrer Kontrolle. Den bisherigen Weg der 75jährigen Geschichte dieser Institution wollen und werden wir gegebenenfalls mit allen Notwendigkeiten einer inhaltlichen und materiellen Weiterentwicklung auch in Zukunft gemeinsam zum Wohle unseres Landes gehen. (Beifall im Hause.)
(John Adson: A Courtly Masquing Aire - OCULUS-Quintett. - Festvortrag des stellvertretenden Vorsitzenden des Bundesrates Univ.-Prof.Dr.Herbert Schambeck "Die Finanzkontrolle in föderalistischer Sicht".)

Bundesrat Univ.-Prof.Dr.SCHAMBECK: Herr Präsident des Landtages von Niederösterreich, Herr Landeshauptmann, werte Mitglieder der Landesregierung und des Präsidiums des Landtages von Niederösterreich, Herr Obmann des Finanzkontrollausschusses von Niederösterreich, meine Damen und Herren Abgeordnete, festlich Versammelte! Zu den wichtigsten Kennzeichen des demokratischen Verfassungsstaates der Gegenwart zählen zwei Begriffspaare, nämlich Zuständigkeit und Verantwortung sowie Verantwortung und Kontrolle. Die Zuständigkeit ergibt sich aus den Kompetenzbestimmungen eines Verfassungs- und Ministeriengesetzes sowie der Vollzugsklausel von Gesetzen. Handelt es sich um einen Bundesstaat wie im Falle der Republik Österreich, dann wird für die Zuständigkeitsregelung auch die Kompetenzverteilung von Bund und Ländern von Bedeutung sein. Die jeweilige Zuständigkeit begründet Verantwortung als eine von einem bestimmten Organ für ein gewisses Gebiet zu tragende Verpflichtung. Diese spezifische Verpflichtung kann sach- oder personenbezogen sein oder beides gemeinsam. Diese durch die Zuständigkeit begründete Verpflichtung stellt aber keine monologische Machtausübung in einer demokratischen Republik dar, sondern eine dialogische Gebundenheit. Das heißt, sie ist eine Handlungsbevollmächtigung zur Ausführung einer vorgegebenen Rechtsnorm, welche Teil des Stufenbaues der Rechtsordnung in Österreich ist.
Zuständigkeit innerhalb der Verfassungsordnung ist eine Form rechtlicher Gebundenheit, und diese Gebundenheit verlangt gerade im demokratischen Verfassungsstaat nach der Kontrolle. Kontrolle im demokratischen Verfassungsstaat dient der Gewährleistung der Verfassungsgebote und ist in dieser Sicht ein Gebot zur Sicherung des Staatsganzen.
Die Kontrolle muß, um Erfolg zu haben, so umfassend sein, wie die Verantwortung reicht. Im Idealfall haben Verantwortung und Kontrolle deckungsgleich zu sein. Wo dies nicht gegeben ist, bestünde eine Verantwortungslosigkeit für einen rechtlichen Zuständigkeitsbereich und ein Teil des Verfassungsstaates wäre ungeschützt.
Das Ausmaß der Zuständigkeit und damit die Dimension der Verantwortung sowie ihre Kontrolle richten sich nach den Aufgaben des Staates, die in einem demokratischen Verfassungsstaat auf den Wegen demokratischer Staatswillensbildung bestimmt werden. Das heißt, das Gesetz bestimmt die Zuständigkeit, die Verantwortung und die Kontrolle.
Der Staat hat durch die Gesetzgebung, wie der Herr Landeshauptmann schon treffend darauf hingewiesen hat, eine Aufgabenvermehrung erfahren. Aus dem früher vor allem für die Herstellung von Ruhe, Ordnung und Sicherheit zuständigen Ordnungsbewahrungsstaat ist in den letzten Jahren der Mehrzweckstaat entstanden, der sich auch für kulturellen Fortschritt, wirtschaftliches Wachstum und soziale Sicherheit zuständig erachtet. Diese Aufgabenvermehrung des heutigen Staates ist nicht ohne Probleme geblieben, da der Staat seine neuen Aufgaben der Sozialgestaltung im weitesten Sinn zum Großteil noch mit dem Rechtsinstrumentarium des früheren bloßen Ordnungsbewahrungsstaates zu erbringen sucht und auch eine diesem Verantwortungsbereich entsprechende Kontrolle verlangt. Verantwortung und Kontrolle im demokratischen Verfassungsstaat erfordern die Beachtung von Dimensionen, die in gleicher Weise rechtlicher, politischer und finanzieller Natur sind. Sie sind auf die Einhaltung der Gesetzmäßigkeit, die Wahrung des politisch Zumutbaren und die Beachtung der finanziellen Möglichkeiten gerichtet. Je mehr der Staat in den letzten Jahrzehnten über den Hoheitsbereich hinaus auch als Träger von privaten Rechten, also in der Privatwirtschaftsverwaltung, nämlich eigenunternehmerisch, subventionsvergebend und auftragserteilend tätig geworden ist, desto mehr hat die Finanzkontrolle, die von der übrigen Kontrolle nicht getrennt zu sehen ist, weil der Staat auch als Wirtschaftsstaat Rechtsstaat sein soll, an Bedeutung zugenommen. Was für den demokratischen Verfassungsstaat allgemein zu sagen ist, gilt es in föderalistischer Sicht auch für den Bundesstaat im besonderen hervorzuheben. Im Bundesstaat tritt die Finanzkontrolle in zweifacher Hinsicht auf, zum einen in der Einrichtung des Rechnungshofes, der als Institution älter als das Parlament ist, für dessen eine Kammer er tätig wird - er wurde nämlich schon 1761 unter Kaiserin Maria Theresia geschaffen -,und zum anderen durch Finanzkontrolleinrichtungen der Länder, die unterschiedliche Namen und verschiedene Funktionsbegründungszeiten haben. So geht die Finanzkontrolle in Niederösterreich auf den 27.Oktober 1912 zurück, der Herr Präsident des Landtages hat es schon hervorgehoben. An diesem Tag kam es in dem von Kaiser Franz Joseph I. erlassenen Gesetz über die Änderung der Landesordnung für das Erzherzogtum Österreich unter der Enns zur Einsetzung eines Finanzkontrollausschusses, der nach § 10 lit.b "zur ständigen Kontrolle der Finanzgebarung der Landesverwaltung" vom Niederösterreichischen Landtag aus seiner Mitte gewählt wurde. Meine Damen und Herren! Das Jubiläum dieses Finanzkontrollausschusses in Niederösterreich gibt Gelegenheit, sich grundsätzlich über Finanzkontrolle in föderalistischer Sicht Gedanken zu machen und, da Sie mich in ehrender Weise eingeladen haben zu sprechen - ich weiß, daß einem Professor, ich fühle mich hier mehr als Professor denn als Parlamentarier, erlaubt ist, über alles zu sprechen, nur nicht über 45 Minuten hinaus -,werde ich mich bemühen, das Versprechen, das ich dem Herrn Kontrollamtsdirektor gegeben habe, auch einzuhalten und verweise auf die schriftliche Ausfertigung dieser Gedanken in der Festschrift.
Festlich Versammelte! Das Interesse an einer solchen Finanzkontrolle ist ein zweifaches, nämlich vom Bund und von den Ländern her. Vom Bund her steht der Rechnungshof den Ländern zur Rechnungs- und Gebarungskontrolle zur Verfügung. Er ist organisatorisch dem Bund und funktionell auch den Ländern zuzuzählen. Betrachtet man die Geschichte Österreichs, so kann wohl im Hinblick auf das Gründungsdatum des Rechnungshofes 1761 festgestellt werden, daß die Kontrolle in Österreich älter als die demokratische Gesetzgebung ist und später von dieser übernommen wurde. Neben der Rechtssetzung zählt die Kontrolle mit zu den wesentlichen Aufgaben eines Parlamentes; dies gilt sowohl für den Parlamentarismus des Bundes wie für den der Länder; dies zeigt auch die Entwicklung und das heutige System der Finanzkontrolle in den österreichischen Bundesländern. Der Verfassungsautonomie der Länder entsprechend, erfolgt diese Finanzkontrolle in den einzelnen Bundesländern unterschiedlich. Im Burgenland und in Niederösterreich erfolgt diese Finanzkontrolle durch Landtagsausschüsse, in Kärnten, Salzburg und Steiermark wurden nach dem Vorbild des Rechnungshofes als Hilfsorgane des Landtages eigene weisungsfreie Kontrolleinrichtungen geschaffen. Sie führen in der Steiermark und in Salzburg die Bezeichnung "Landesrechnungshof". In Oberösterreich, Vorarlberg und Wien ist die Gebarungskontrolle organisatorisch Teil der Landes- bzw. in Wien der Gemeindeverwaltung. Als eine Art Mischform ist das Kontrollamt in Tirol anzusehen, welches als Hilfsorgan des Landtages tätig ist, die Landesregierung aber die Diensthoheit über den Kontrollamtsdirektor besitzt.
Diese Finanzkontrolleinrichtungen haben eine unterschiedliche Tradition im Hinblick auf ihre Konstituierung. So geht die entsprechende Institution in Niederösterreich, wie wir wissen, auf das Jahr 1912, in Kärnten auf 1918, in Vorarlberg auf 1919, in Wien auf 1920, in Salzburg und Tirol auf 1921, im Burgenland und in der Steiermark auf 1926 sowie in Oberösterreich auf das Jahr 1949 zurück.
Es ist bemerkenswert, daß in den letzten mehr als zehn Jahren auf dem Gebiet dieser Finanzkontrolle in den einzelnen Bundesländern Österreichs eine Reihe von Reformen durchgeführt wurde. Dies begann 1974 in Kärnten mit der verstärkten Verankerung des Kontrollamtes im neuen Landesverfassungsgesetz, wozu 1977 das Ausführungsgesetz erging. 1977 erfolgte auch mit der Novellierung des § 73 der Wiener Stadtverfassung die Neuordnung der Rechtsgrundlage des Wiener Kontrollamtes. Entsprechende Beschlußfassungen, die Finanzkontrolle betreffend, erfolgten 1978 durch die neue Niederösterreichische Landesverfassung und 1979 durch eine Novelle zum burgenländischen Landesverfassungsrecht. In beiden Fällen wurde die Gebarungskontrolle einem Landtagsausschuß übertragen. Anders erfolgt die Regelung in Oberösterreich, wo 1979 der Landeskontrollbeamte mit der Durchführung der Gebarungskontrolle auf Ersuchen des Landtages betraut wurde. 1982 ist es zur Schaffung eines Landesrechnungshofes in der Steiermark und in Tirol zur Beschlußfassung einer neuen Rechtsgrundlage für das Landeskontrollamt gekommen. Im folgenden Jahr - 1983 - errichtete das Bundesland Salzburg einen Landesrechnungshof. 1984 bestimmte eine Novelle zum Vorarlberger Landes-Verfassungsgesetz, daß der Landeskontrolldienst, der organisatorisch der Landesverwaltung zugehörig ist, auch als Hilfsorgan des Landtages tätig werden kann. Im selben Jahr - 1984 - wurde der Kompetenzbereich des oberösterreichischen Landeskontrollbeamten, soweit er als Hilfsorgan des Landtages tätig ist, auch auf selbständige Unternehmungen, an denen das Land Oberösterreich beteiligt ist, erweitert.
Da die Republik Österreich ein förderalistisch aufgebauter Staat ist, ist es selbstverständlich, daß sich dies auch in seinem Parlamentarismus ausdrückt. Da die Kontrolle neben der Gesetzgebung zu den Aufgaben des Parlaments zählt, ergibt sich auch ein Neben- und Miteinander der Finanzkontrolle des Bundes und der Länder, was zu einer Reihe von rechtlichen Problemen führt. Zunächst gilt es, sich die Frage zu stellen, wieso es in ein- und demselben Staatsrechtssystem sowohl eine Kontrolle der Länder durch den Rechnungshof als auch eigene Finanzkontrolleinrichtungen der Länder überhaupt gibt.
Weder das Österreichische Bundes-Verfassungsgesetz noch eine andere Quelle des österreichischen Bundesverfassungsrechtes enthalten eine Aussage über eigene Landeskontrolleinrichtungen, wohl aber eine Regelung über die Zuständigkeit des Rechnungshofes als Organ des Landtages zur Finanzkontrolle der Landesgebarung. Aus der Feststellung des Fehlens - und lassen Sie mich das betonen, festlich Versammelte -,aus der Feststellung des Fehlens von eigenen Bundesverfassungsbestimmungen kann aber nicht die Unzulässigkeit von Einrichtungen der Finanzkontrolle der Länder überhaupt abgeleitet werden. Auch gibt der Text des österreichischen Bundesverfassungsrechtes an keiner einzigen Stelle einen Anlaß, in einem Bundesstaat ein Monopol des Rechnungshofes für die Finanzkontrolle der Länder anzunehmen. Wer in einem föderalen System wie Österreich den Staatscharakter der Bundesländer einnimmt, und es besteht kein Zweifel dagegen, kann im Hinblick auf diesen das Kontrollrecht der einzelnen Bundesländer nicht bestreiten.
Die Kontrolle ist neben der Rechtssetzung ein wesentliches Element eines Parlaments und steht daher den Landtagen, aber auch in Eigenkontrolle der jeweiligen Verwaltung zu. Johannes Hengstschläger hat treffend darauf hingewiesen, daß man zwischen der Verfassungswidrigkeit und der Zweckmäßigkeit von parallel vorgesehenen Prüfungsinstanzen unterscheiden muß und daß das Bezweifeln der Zweckmäßigkeit von parallelen Kontrolleinrichtungen auf Bundes- , Landes- und Gemeindeebene noch lange keinen Anlaß zur Begründung der Verfassungswidrigkeit gibt. Karl Korinek, der auch heute unter uns weilt, der zu jenen Stimmen in der Literatur zu zählen ist, welche die Parallelität von Rechnungshofkontrolle und von Finanzkontrollen in den Ländern als unbefriedigende Doppelgleisigkeit wertet, hat kürzlich in Modifikation seiner früheren Meinung festgestellt - Sie sehen, auch Professoren entwickeln sich weiter -, daß die prägende Kraft des bundesstaatlichen Baugesetzes unserer Verfassung, aber auch das offenkundig bestehende Bedürfnis der Bundesländer nach Einrichtung eigener Kontrolleinrichtungen der Landtage doch für die Institution der parlamentarischen Landeskontrolleinrichtungen sprechen. Die Antwort, meine Damen und Herren, auf die Frage nach der Ermächtigung zu eigenen Finanzkontrolleinrichtungen der Länder ergibt sich wohl aus deren Verfassungsautonomie, die im österreichischen Bundes-Verfassungsgesetz grundgelegt ist. Die schon einleitend gegebene Übersicht zeigt deutlich, daß die einzelnen Bundesländer von dieser Möglichkeit der Finanzkontrolle im Rahmen ihrer verfassungsrechtlichen Autonomie jeweils differenziert Gebrauch gemacht haben, und ich habe mir erlaubt, in meiner Festrede beim Staatsakt anläßlich 40 Jahre "Zweite Republik" im Hohen Haus darauf hinzuweisen, und ich möchte das auch heute als Parlamentarier wiederholen, daß der Verfassungsgesetzgeber des Bundes von der Verfassungsentwicklung der österreichischen Bundesländer auf verschiedenen Gebieten, im besonderen auch von der Kontrolle und den Ausbau der direkten Demokratie und dem Verhältnis von plebiszitären und repräsentativen Verfassungseinrichtungen viel lernen kann. Wir befinden uns gegenwärtig auch in einer solchen Rechtsentwicklung.
Da die Bundesverfassung die Materien des Landesverfassungsrechtes, wie bereits Fritz Koja hervorgehoben hat, nicht abschließend regelt, können die einzelnen Landesverfassungen überall dort, wo keine bundesverfassungsrechtlichen Regelungen entgegenstehen, eigene Prägungen des Landesrechts und ihres politischen Systems sowie damit auch des Kontrollsystems geben. Man kann daher sagen, daß im Zweifel von der Freiheit des Landesverfassungsgesetzgebers auszugehen ist, von welcher in den Jahrzehnten ihres Bestehens die österreichischen Bundesländer im Dienste der auch für sie geltenden Grundsätze des demokratischen Verfassungsstaates mit Recht so Gebrauch gemacht haben, daß daraus, ich möchte das hervorheben, geradezu eine Tradition geworden ist. Es wäre bei Betrachtung dieser Kontrolltradition und des ihr zugrundeliegenden Staatsrechtssystems des Bundes und der Länder unkritisch, übersehen zu wollen, daß die Zuständigkeiten des Rechnungshofes und der Landeskontrolleinrichtungen sich bisweilen decken, bisweilen überschneiden und, was der Idealfall ist, auch ergänzen. Letzteres ist der Fall bei der Prüfung der Gebarung von Unternehmungen, an denen das Land mit weniger als 50 % beteiligt ist, bei der Prüfung von Unternehmungen, für die das Land eine Haftung übernommen hat oder die in anderer Weise mit Landesförderungsmitteln arbeiten, sowie in jenen Fällen, in welchen Landesfinanzkontrolleinrichtungen über begründetes Ersuchen einzelner, in der Landesverfassung hiezu ermächtigter Landesorgane tätig werden.
Wie immer die Kontrolle organisiert ist, stets kommt es darauf an, daß kein unkontrolliertes Gebiet vorhanden ist und daß die Kontrolle den Maßstäben, die sie anderen im Staat - sei es auf Bundes- , Landes- oder Gemeindeebene - an Gesetzmäßigkeit, an Sparsamkeit, an Wirtschaftlichkeit und Zweckmäßigkeit anlegt, selbst gerecht wird. Eine aufeinander abgestimmte Finanzkontrolle entspricht im Bundesstaat sowohl den Grundsätzen und Erfordernissen demokratischer Rechtsstaatlichkeit wie der Bundesstaatlichkeit. Da die Bundes-Verfassungsgesetz-Novelle 1925 selbst vorsah, daß der Rechnungshof seine Kontrollergebnisse, bevor er dem Landtag berichtete, zunächst dem Beauftragten des Landes und, wenn das Land eigene Kontrolleinrichtungen besaß, auch deren Vorstand mitzuteilen hatte, ist der Verfassungsgesetzgeber des Bundes von der Existenz von Landesfinanzkontrolleinrichtungen ausgegangen und hat in diesem Zusammenhang auf sie ausdrücklich Bedacht genommen, wenn auch eine verfassungsgesetzliche Ermächtigung zu ihrer Begründung selbst nicht direkt gegeben ist, sondern diese aus der allgemeinen Verfassungsautonomie der Länder abzuleiten ist. Betrachtet man, meine Damen und Herren, das Verhältnis der Rechnungshofzuständigkeit zur Finanzkontrolle durch eigene Einrichtungen der Länder, wird eine Rückführung der Rechnungshofkontrolle auf den Stand der Rechtslage 1925 wohl - abgesehen von ihrer verfassungsrechtlichen Kompliziertheit - politisch derzeit nicht realistisch sein. Es würde einen zu tiefgreifenden Einschnitt in das System der im fünften Hauptstück des Bundes-Verfassungsgesetzes geregelten Gebarungskontrolle darstellen und insbesondere die Position des Rechnungshofes gegenüber Bund, Ländern und Gemeinden wesentlich ändern. In diesem Zusammenhang taucht öfters die Frage der Bedeutung dieser externen Kontrolleinrichtungen der Länder für das Land inklusive mittelbarer Bundesverwaltung und Gemeinden auf, der es sich zu stellen gilt. Es ist anzunehmen, daß als interne Kontrolle jene Gebarungskontrolle verstanden wird, die von verwaltungsinternen Organen, also von den Abteilungen des Amtes der Landesregierung, wahrgenommen wird.
Unter externer Kontrolle ist dann die Überprüfung durch Organe zu verstehen, die von der Verwaltung abgekoppelt und weitgehend unabhängig, insbesondere weisungsungebunden sind. Da die Lehre die Zulässigkeit solcher Landeskontrollinstanzen bejaht, also von Verfassungs wegen keinen Einwand dagegen erhebt und eine vermehrte Kontrolle dem rechtsstaatlichen und gewaltenteilenden Prinzip dient, sind solche Landeskontrolleinrichtungen, insbesondere wegen ihrer Unabhängigkeit und Weisungsungebundenheit, im Bereich der Länder zu begrüßen.
Ob diesen auch die Überprüfung der mittelbaren Bundesverwaltung übertragen werden kann, ist fraglich, da die mittelbare Bundesverwaltung funktionell zum Bereich der Bundesverwaltung gehört und daher dem Bund und nicht den Ländern zuzurechnen ist. Ähnlich problematisch ist die Prüfung der Gemeinden durch spezielle Landeskontrolleinrichtungen, so faszinierend eine gestaffelte Zuständigkeit aus föderalistischer Sicht manchem erscheinen mag, weil es im Artikel 119 lit. a Abs. 3 letzter Satz B-VG heißt: "Das Aufsichtsrecht ist von den Behörden der allgemeinen staatlichen Verwaltung auszuüben." Bei solchen Einrichtungen handelt es sich aber nicht um Organe der allgemeinen staatlichen Verwaltung, sondern um außerhalb der Verwaltung stehende Kontrollorgane. Will man den Rechnungshof im Bereich der Gemeinden nun insoweit zuständig machen, als der Landesgesetzgeber keine diesbezügliche Zuständigkeit der Landeskontrolleinrichtung normiert hat, wäre dies nur durch eine Änderung des fünften Hauptstückes des Bundes-Verfassungsgesetzes möglich, und diese ist politisch derzeit, wie bereits erwähnt, kaum durchsetzbar. Auf dem Boden der geltenden Verfassung ist darauf hinzuweisen, daß der Rechnungshof im Bereich der Gemeinden ohnehin nur dann prüfungsbefugt ist, wenn die Gemeinde mindestens 20.000 Bewohner hat. Die kleineren Gemeinden, und das ist der bei weitem überwiegende Teil, können vom Rechnungshof nur geprüft werden, wenn die Landesregierung ein entsprechendes Ersuchen an den Rechnungshof stellt, was in der Praxis, soweit ich es sehe, äußerst selten vorkommt.
Es hätte also die Errichtung einer solchen subsidiären Kontrollkompetenz des Rechnungshofes nur für diese Großgemeinden mit mehr als 20.000 Einwohnern einen Sinn, weil im übrigen der Rechnungshof nicht zuständig ist, sondern nur aufgrund eines Ersuchens der Landesregierung tätig werden kann. Es fragt sich aber, ob für diese wenigen Gemeinden tatsächlich eine solche Teilung der Prüfungskompetenzen zwischen Rechnungshof und Landeskontrolleinrichtung notwendig ist. Was spricht denn eigentlich politisch dagegen, daß in diesem kleinen Bereich neben der Landeskontrolle auch der Bundesrechnungshof prüfungsbefugt ist, wenn man insbesondere bedenkt, daß der Rechnungshof bei der Überprüfung der Gebarung der Gemeinden als Landesorgan tätig wird, sodaß also von keiner fremden Kontrolle gesprochen werden kann und diese verstärkte Kontrolle die sonstige Kontrolle durch das Land im Rahmen des Aufsichtsrechts in keiner Weise beschneidet? Vor allem ist es aus verfassungsrechtlicher Sicht problematisch, wodurch diese Subsidiärkompetenz des Rechnungshofes begründet werden soll. Mit etwa einem Passus, "Wo die Länder die Kompetenz nicht ausschöpfen", ist wohl wenig gedient, weil dies zu unpräzise ist.
Auch die verschiedentlich gestellte Anregung, wonach die Länder mehr Gemeindeprüfungen als der Rechnungshof vorsehen könnten, nicht aber weniger als die subsidiäre Rechnungshofkompetenz, verliert auf dem Boden der geltenden Verfassungsrechtslage ihre Bedeutung. Den Ländern steht ja auf Grund ihres Aufsichtsrechtes ein umfassendes Gebarungsprüfungsrecht gegenüber allen Gemeinden zu, während der Bundesrechnungshof, wie bereits betont, nur zur Prüfung der wenigen Großgemeinden amtswegig zuständig ist. Es ist daher zu bezweifeln, ob es wirklich notwendig ist, den Rechnungshof bei der Prüfung der Gemeinden mit mindestens 20.000 Einwohnern insofern zu beschneiden, als er nur kompetent ist, wenn die Länder diese Großgemeinden nicht selbst prüfen.
Was die Stellung einer eigenen Landesfinanzkontrolleinrichtung innerhalb und gegenüber der sonstigen Organisation des Landes betrifft, gilt allgemein, daß eine Kontrolleinrichtung nur dann effektive Arbeit leisten kann, wenn sie insbesondere gegenüber dem Geprüften finanzielle und personelle Unabhängigkeit genießt. Verschiedentlich wird eine mittelbare negative Beeinflussung der Prüfungsqualität dahingehend befürchtet, daß der Geprüfte, nämlich die Landesregierung, das Kontrollorgan durch mangelnde Mittelzuweisung beim Sachaufwand behindert. Dazu ist zunächst festzustellen, daß der Landtag den Sachaufwand im Rahmen des Landesbudgets dotiert und nicht die Landesregierung. Die Effektivität der Kontrollinstanz könnte auch dadurch beeinflußt sein, daß ihr nicht das entsprechende Personal in qualitativer und quantitativer Hinsicht zur Verfügung gestellt wird. Dem könnte aber dadurch entgegengewirkt werden, daß etwa in der Regelung über die Landeskontrolleinrichtung eine entsprechende Bestimmung über die hinreichende Versorgung derselben mit Beamten verankert wird. Beeinträchtigungen des Landesprüfungsorgans im personellen Bereich könnten weiter dadurch drohen, daß dessen Beamte, soweit sie etwa die Gebarung der Landesregierung negativ qualifizieren, durch Vorrückungshemmung entsprechend sanktioniert werden. Auch hier kann dadurch abgeholfen werden, daß eine entsprechende bindende Regelung über die Vorrückung der Beamten des Prüfungsorgans in einer gesetzlichen Regelung aufgenommen wird.
Alle diese Möglichkeiten einer unsachgemäßen Beeinflussung des Kontrollorgans durch den Kontrollierten, nämlich die Landesregierung, könnten weitgehend dadurch vermieden werden, daß die Landeskontrolleinrichtungen direkt der Legislative, also dem Landtag, und nicht der Exekutive, der Landesregierung, zugeordnet werden. Jedoch bleibt auch hier eine gewisse Gefahr eines Mißbrauches bestehen, weil in der Praxis der Landtag und die Landesregierung, wie bereits betont, ja politisch eine Aktionsgemeinschaft bilden.
Eine effektive Vorsorge gegen Abhängigkeit des Prüfungsorgans von der Landesregierung könnte auch dadurch getroffen werden, daß die leitenden Organe der Landeskontrolleinrichtung kraft Gesetzes in der höchsten Dienstklasse rangieren und so keine Vorrrückungsbeeinträchtigungen möglich sind. Allgemein erschiene es aber einem Landeskontrollorgan angemessener, wenn in dessen Organisationsnorm Bestimmungen über seine leitenden Organe aufgenommen werden, die ihre Unabhängigkeit gegenüber der gesamten Verwaltung garantieren. So könnte beispielsweise ein unabhängiges, unversetzbares und unabsetzbares, insbesondere weisungsungebundenes Organ als Leiter bzw. Vorsitzender vorgesehen werden. Bezüglich der übrigen Bediensteten des Kontrollorgans sollte nicht der Landesregierung, also dem Geprüften, eine Entscheidung über die Vorrückung zustehen, sondern dem Leiter bzw. Vorsitzenden dieser Einrichtung die Diensthoheit übertragen werden. Wenn gelegentlich gefordert wird, daß der Kontrolleinrichtung das Recht zur Erstellung des sie betreffenden Voranschlages und des Rechnungsabschlusses eingeräumt werden soll, wobei die Landesregierung nur das Recht der Stellungnahme hätte, so muß zunächst einmal folgendes klargestellt werden: Die Übertragung des Rechtes zur Erstellung des Voranschlages bedarf einer grundlegenden Verfassungsänderung, weil das Budgetrecht von jeher ein wesentliches Recht der Volksvertretung bildet und es völlig systemwidrig wäre, der Volksvertretung, also dem Landtag, dieses Recht - auch nur für einen Teilbereich - zu nehmen. Ähnliches gilt für den Rechnungsabschluß. Gegen die Teilung des Haushaltsplanes eines Bundeslandes spricht auch, daß dieser ein harmonisches Ganzes bildet und jede Teilung nur störend wirken würde. Aber auch aus den Budgetprinzipien heraus, wider Einheitlichkeit, Vollständigkeit, der Wahrheit und Klarheit des Budgets sowie des Prinzips der Noneffektation erscheint ein Sonderbudget für den Rechnungshof nicht zulässig. Ist aber mit der Erstellung des Voranschlages nur gemeint, daß das Kontrollorgan den Budgetentwurf, soweit die Ausgaben und Einnahmen es selbst betreffen, verbindlich erstellen kann, so sprechen die eben genannten Gründe auch dagegen, und zwar insbesondere deswegen, weil dann der Landtag bei der Beschlußfassung über das Budget an den Voranschlag gebunden wäre. Einen wichtigen Themenkreis im Zusammenhang mit der Diskussion über die Prüfung der Finanzgebarung der Länder nimmt in letzter Zeit vor allem die Forderung nach einer bestimmten Ausweitung und Weiterentwicklung der Landeskontrollkomponenten ein. Die geltende niederösterreichische Rechtslage stellt darauf ab, daß die zweckmäßige Verwendung von Subventionen geprüft werden kann, jedoch nur die Prüfung im Bereich des Subventionsgebers, also der öffentlichen Hand, zulässig ist, nicht aber auch die Prüfung beim Subventionsnehmer. Die Prüfungsorgane klagen in diesem Zusammenhang darüber, daß sich in vielen Fällen schwerlich ein hinreichendes Bild von der zweckmäßigen Verwendung der Subvention eruieren läßt, wenn nicht auch die Gebarung des Subventionsnehmers, des Unternehmers, geprüft werden kann.
Sicherlich, meine Damen und Herren, hat dieser Einwand der Prüfungsorgane vieles für sich, jedoch muß man auch an die Unternehmerfreiheit und an die Position des Unternehmers und Eigentümers, die grundrechtlich geschützt ist, denken. Wäre es nicht zu weitgehend, wenn ein Unternehmer, der eine Subvention von 100.000 oder 200.000 Schilling bekommt, seine ganze Geschäftsgebarung den öffentlichen Kontrollorganen zur Überprüfung zur Verfügung stellen muß? In der politischen Diskussion scheint noch keine endgültige Meinung zu bestehen, es halten sich die Pro- und Kontra-Argumente die Waage.
Ein besonderes Problem bildet auch der Wunsch nach einer Überprüfung von Wohnbauträgern. Er wird im wesentlichen damit begründet, daß es im Bereich der Wohnungsgenossenschaften und Wohnungsgesellschaften immer wieder zu Ungereimtheiten in der Gebarung kommt, die meistens zu Lasten des Wohnungskäufers gehen. Eine spezielle Kontrollkompetenz für Wohnbauträger ist jedoch bis heute auf Bundesebene nicht eingerichtet. Auf Landesebene finden sich diesbezügliche Bestimmungen, beispielsweise im Steiermärkischen Landesrechnungshof-Verfassungsgesetz. Es ist aber fraglich, ob es der Landesgesetzgebung überhaupt zusteht, eine Kontrolle juristischer Personen des privaten Rechts vorzusehen, weil ein solches Überprüfungsrecht privater Rechtsträger eine Regelung im Rahmen des Kompetenztatbestandes Zivilrechtswesen bedeutet und dieses gemäß Artikel 10 Abs.1 Z.6
Bundes-Verfassungsgesetz in die Zuständigkeit des Bundes fällt. Eine solche Prüfungsbefugnis von juristischen Personen des privaten Rechts müßte im Bundes-Verfassungsgesetz verankert werden. Dies ist kaum vorstellbar, weil das gesamte Bundes-Verfassungsgesetz, insbesondere das fünfte Hauptstück, keinerlei Regelungen über ein Landeskontrollamt beinhalten.
Andererseits wirft eine gesetzliche Verpflichtung der Landesregierung in der Landesverfassung oder in einem anderen Gesetz, sich einem Prüfungsvorbehalt bei Wohnbauträgern oder überhaupt bei juristischen Personen privaten Rechts einräumen zu lassen, eine Reihe schwieriger verfassungsrechtlicher Probleme auf. Offen ist beispielsweise, welche Rechtsqualität solchen Vereinbarungen über die Kontrollkompetenz der Landeskontrolleinrichtungen zukommt, nämlich ob es sich um privatrechtliche oder öffentlichrechtliche Verträge handelt. Damit zusammenhängend stellt sich auch die Frage, ob das Landeskontrollorgan bei Gebarungsprüfungen auf Grund solcher Vereinbarungen in hoheitlicher Funktion tätig wird oder nicht, und ob eine Unterwerfung unter die hoheitliche Kompetenz durch privatrechtlichen Vertrag überhaupt zulässig ist. Forderungen der letzten Zeit, meine Damen und Herren, richten sich vermehrt auch auf die Einführung einer Projektkontrolle und Projektabwicklungskontrolle, wie sie beispielsweise bereits im Steiermärkischen Landesrechnungshof-Verfassungsgesetz verwirklicht ist. Danach sind vor allem laufende Kontrollen der Ist-Kosten mit den Soll-Kosten-Berechnungen vorzunehmen und eine verstärkte Berichtspflicht des Landesrechnungshofes an die Landesregierung vorgesehen. Darüber hinaus haben die für das Projekt zuständigen Organe bzw. Rechtsträger vor Fassung von Grundsatzbeschlüssen dem Landesrechnungshof die entsprechenden Berechnungen zur Überprüfung und Stellungnahme vorzulegen. Sollte bei Einrichtung einer derartigen Kontrolle neben der sofortigen Überprüfung von Entscheidungen auch vorgesehen werden, daß das Kontrollorgan eine Entscheidung des Projektverantwortlichen zu revidieren bzw. bestätigen hätte, so übte das Kontrollorgan für diesen Teil seiner Tätigkeit, auch wenn es nach wie vor den Namen Kontrollorgan trägt, nicht mehr Prüfungsfunktionen aus und wäre als Entscheidungsträger anzusehen. Damit hätte man aber den Bereich der Kontrolle verlassen und einen Bereich der Entscheidung bzw. der Mitentscheidung erreicht. Der Unterschied liegt darin, daß nun anstelle von einem Entscheidungsträger ein zweiter, nämlich das sogenannte Kontrollorgan, eingerichtet wäre. Andere Vorstellungen über eine Erweiterung der Landeskontrolle gehen dahin, das Prüfungsorgan mit den Aufgaben einer Vergabekontrollkommission zu betrauen. Auch diesen Versuch hat bereits das Steiermärkische Landesrechnungshof-Verfassungsgesetz unternommen. Dazu ist zu bemerken, daß die Einrichtung einer Vergabekontrollkommission allein zu wenig ist, um die öffentliche Auftragsvergabe in ein zeitgemäßes, einem funktionierenden Rechtsstaat entsprechendes rechtliches System zu betten, das etwaige Nachteile für den Staat bzw. die Unternehmer hintanzuhalten vermag. Dies könnte nur ein umfassendes Vergabegesetz leisten, welches Voraussetzungen, Abwicklung, Vergabekriterien, Rechtsschutzmöglichkeiten der Betroffenen in einer rechtsstaatskonformen Weise regelt. Im Zusammenhang mit der Verrechtlichung und besseren Überprüfung der Auftragsvergabe ist auch der Vorschlag aufgetaucht, dem Kontrollorgan suspensives Vetorecht bei der Vergabe bestimmter Größenordnungen, die sich etwa in einem bestimmten Prozentverhältnis zum Budgetansatz bewegen, einzuräumen. Offen und unbeantwortet ist allerdings geblieben, wie dieses Einspruchsrecht funktionieren soll. Bei einem suspensiven Vetorecht liegt es in der Natur der Sache, daß es von einer bestimmten Stelle überstimmt werden kann, weil es ja ansonsten ein absolutes Veto und damit eine Art Zustimmungsrecht ist.
Welche Stelle sollte aber dafür zuständig sein und unter welchen Voraussetzungen bzw. mit welchen Quoren sollte dieser Einspruch entkräftet werden?
Nur eine Auswahl, Herr Landeshauptmann, meine Damen und Herren, einiger wichtiger Fragen der Finanzkontrolle aus föderalistischer Sicht konnte von mir behandelt werden. Sie zeigen aber, wie sehr die Zunahme der Staatsaufgaben auch auf Landes- und Gemeindeebene die Erfordernisse der Kontrolle vermehrt haben. Die vom Föderalismus unserer Staatsrechtsordnung geprägten drei Ebenen, Bund, Länder und Gemeinden, die auch heute hier erlesen vertreten sind, galt es im Hinblick auf die Notwendigkeiten des demokratischen Rechtsstaates, nämlich der Beziehung von Verantwortung und Kontrolle, zu bedenken. Verantwortung im hier gemeinten Sinn ist auferlegte Pflicht für zukünftiges Handeln und Kontrolle, Überprüfung des bereits Geschehenen. Mancher mag vielleicht nun abschließend sagen, im öffentlichen Leben kann das rückblickend betrachtete Tun nicht immer die am stärksten wirkende Kraft sein. Das stimmt möglicherweise für das schon Getane, nicht aber, meine Damen und Herren, für das zukünftig Beabsichtigte, welches bei einer vorsehbaren Kontrolle gegenwärtig sein muß, beurteilt zu werden. Kompetenzen und Möglichkeiten der Kontrolle können daher neben der Beurteilung des Getanen somit mobilisierend für das Geplante wirken. Prüfungsmaßstäbe der Kontrolle werden auf diesem Wege, auch ohne eigens vorgeschrieben zu sein, zu Handlungsmaßstäben der Verantwortung. Diese Prüfungsmaßstäbe sind fast gleichlautend in den einschlägigen Bestimmungen der Bundesländer Kärnten, Oberösterreich, Steiermark, Tirol und Wien formuliert. So gelten als Prüfungskriterien die Übereinstimmung mit den bestehenden Vorschriften, die ziffernmäßige Richtigkeit, Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit und Zweckmäßigkeit.
Wie bereits Stefan Schwarzer hervorgehoben hat, findet sich eine abweichende Formulierung nur im Artikel 52 Abs.1 der NÖ Landesverfassung, wo die Übereinstimmung mit den bestehenden Vorschriften und die Sparsamkeit nicht als Prüfungskriterien genannt sind. Nach der Aussage des Kommentars zur Niederösterreichischen Landesverfassung ist daraus aber nicht der Schluß zu ziehen, daß das Niederösterreichische Kontrollamt die Einhaltung dieser beiden Kriterien nicht zu überprüfen hat. Das Kriterium der Richtigkeit impliziere die Rechtmäßigkeit, und die Kriterien der Wirtschaftlichkeit und Zweckmäßigkeit umfassen auch, ich zitiere wörtlich den niederösterreichischen Verfassungskommentar, "die dem Prinzip der Sparsamkeit innewohnenden Tendenzen".
Der niederösterreichische Landesverfassungsgesetzgeber ist somit von der vorherrschenden und eingeführten kontrollrechtlichen Terminologie abgegangen und hat für sich angenommen, das Sparsamkeitsprinzip sei stillschweigend in den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Zweckmäßigkeit enthalten und die Richtigkeitskontrolle schließe auch die Rechtmäßigkeitskontrolle mit ein.
  Ersteres ist verständlich, zweiteres aber nicht, es bietet - lassen Sie es mich so ausdrücken - eine neue Akzentsetzung. Wie immer aber die genaue Terminologie der Prüfungsmaßstäbe der Finanzkontrolle der Länder lautet und in Form welcher Rechtskonstruktion sie von der Kontrolleinrichtung des jeweiligen Bundeslandes wahrgenommen werden, stets muß dabei bedacht werden, daß Österreich auch in seinen Bundesländern als Ordnungs-, Kultur-, Sozial- und Wirtschaftsstaat Rechtsstaat ist. Dabei wird es gerade in der Finanzkontrolle neben der Rechtskontrolle, die sie ja begleitet, immer darauf ankommen, den Maßstab des gesetzlich Vorgeschriebenen mit dem des wirtschaftlich Möglichen zu verbinden. Mögen auch beide Kriterien verschieden sein, so sind sie doch beide in einer demokratischen Republik gegeben, in der das dem Volk politisch Zumutbare Maßstab ist. Das Volk ist es, von dem nach Artikel 1 des Bundes-Verfassungsgesetzes alles Recht ausgeht und von dessen Leistungen auch die Mittel erbracht werden, welche auf Bundes-, Landes- und Gemeindeebene jene Hoheits- und Privatwirtschaftsverwaltung ermöglichen, die der Finanzkontrolle bedürfen.
In dieser Sicht ist die Finanzkontrolle kein Selbstzweck. Sie soll daher für eigenständige Initiativen, die für jeden Fortschritt, auch den der öffentlichen Hand, im Bundesstaat erforderlich ist, kein Hemmschuh sein, sondern vielmehr eine Gestaltungsempfehlung, welche die Beurteilung der erbrachten Leistung ebenso einschließt, wie die Erfassung des gegenwärtig Notwendigen und die Bewertung des zukünftig Geplanten. Insofern ist die Finanzkontrolle vergangenheits-, gegenwarts- und zukunftsorientiert zugleich. Es ist dankenswert, daß die 75-Jahr-Feier der Finanzkontrolle in Nie derösterreich zum Bedenken dieser Rechtsgrundlagen und dieser Grundfragen Gelegenheit geboten hat.
Von ihrer Bewältigung hängt mit die Glaubwürdigkeit unseres Staates als demokratischer Rechtsstaat ab. Wer, festlich Versammelte, wollte leugnen, daß diese jetzt im Jahre 1987 nicht ebenso aktuell ist, wie sie es im Jahre 1912 war. Ich danke Ihnen. (Beifall im Hause.)
(Das Bläserensemble des NÖ Tonkünstlerorchesters intoniert die NÖ Landeshymne.)

PRÄSIDENT REITER: Ich danke dem Herrn Landeshauptmann, danke dem Festvortragenden, Herrn Universitätsprofessor Dr. Schambeck, und schließe den Festakt.

(Schluß der Sitzung um 11.12 Uhr.)